28 LE CASOAR - JANVIER 2009 - N° 192
DOSSIER
Quelle défense pour la France en 2009 ?
Par le colonel Jérôme Pellistrandi. Promotion “Lieutenant-colonel Gaucher” (1983-86).
En ce début 2009, la défense française est l’objet d’un intérêt renouvelé de la part des médias et de l’opinion publique tant pour des raisons conjoncturelles comme les récentes pertes au combat en Afghanistan que pour des raisons structurelles liées à la redéfinition en cours de notre politique de défense.
Les nouveaux aspects de la politique de défense ont été présentés au début de l’été 2008 au travers de deux documents portant sur les 15 ans à venir. Tout d’abord, la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) qui vise à améliorer le fonctionnement de l’Etat, en passant par une rationalisation et une réduction de l’empilage administratif de tous les ministères et en y incluant la dimension territoriale ; ensuite, le Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale(1) qui, à travers un travail collectif d’experts et de décideurs de très haut niveau, cadre l’environnement géostratégique des deux prochaines décennies, exprime nos besoins en tenant compte de nos capacités de financement et définit l’organisation future de notre défense.
L’une des conséquences des choix ainsi exprimés a été la publication d’une nouvelle carte militaire avec une liste de réorganisations et de dissolutions de régiments qui vont affecter des petites et moyennes villes principalement de l’Est de la France, villes habituées depuis plus de deux siècles à être des garnisons. La volonté clairement affirmée depuis des années par l’Etat de réduire le nombre très élevé des implantations territoriales se heurte aux élus locaux pour qui la Défense contribue fortement à l’aménagement du territoire et permet de maintenir une activité économique significative dans certains bassins d’emploi très fragilisés par la désindustrialisation.
Dresser un état des lieux de la défense française aujourd’hui constitue donc un véritable défi si on veut l’aborder sans passion. Il s’agit d’un sujet complexe dont les enjeux dépassent des intérêts catégoriels ou locaux, s’inscrivant dans une perspective longue dépassant le calendrier politique courant (certains choix engageront la France au-delà de 2050).
Le livre blanc et ses ambitions
Le précédent Livre blanc datait de 1994. Il partait du constat de la disparition de la menace soviétique, c’est à dire la fin d’une menace directe vers le territoire national provenant d’un Etat souverain. C’était la fin de l’ennemi conventionnel. Ce Livre blanc se devait d’être totalement réactualisé même si sa pertinence sur de nombreux points reste de mise. Or, il y a là un exercice par nature difficile car prospectif et éminemment politique. La légitimité du Livre blanc passe ainsi par la qualité des experts requis - ce fut le cas -, la diversité des compétences et donc par des approches non exclusivement militaires et l’autonomie de réflexion des rédacteurs par rapport aux autorités de l’Etat. Une telle méthode est nécessaire si l’on veut disposer d’une analyse la plus objective possible de la position géostratégique de la France dans un monde en pleine évolution où l’incertitude et les risques sont devenus, hélas, la règle de fonctionnement des relations internationales.
C’est ainsi que le Livre blanc s’efforce de décrypter le nouvel environnement mondial marqué par la montée en puissance de l’Asie, l’accroissement de la complexité et l’apparition de nouvelles vulnérabilités comme la cyberguerre, le bioterrorisme ou encore le réchauffement climatique. Il décrit aussi l’arc de crise qui va de l’Atlantique à l’Océan indien, où nos intérêts stratégiques - dans une logique désormais européenne - peuvent être menacés. Certes, la mondialisation apporte des bienfaits dont une diminution sensible de la pauvreté y compris en Afrique. Mais la mondialisation a ses revers dont le terrorisme de masse type “11 septembre” et la multiplication de menaces plus diffuses, qui pourraient remettre en cause le bon fonctionnement de notre pays et mettre en péril la vie de nos concitoyens. Il en ressort la notion d’“interconnexion croissante des menaces et des risques” assortie à la “continuité entre sécurité intérieure et sécurité extérieure”. Ce continuum - que d’aucuns critiquent, d’ailleurs - constitue l’une des approches les plus importantes et plus innovantes du Livre blanc et implique de facto une mutation profonde de notre appareil militaire afin de l’adapter à ces nouveaux défis.
Il ne faut cependant pas oublier ici que notre défense - contrairement aux idées reçues - n’a cessé d’évoluer et de se restructurer dans un cadre toujours plus contraint et avec des missions de plus en plus complexes. Cela conditionne directement la politique des ressources humaines et le statut du personnel. Le sentiment qui tend à devenir dominant chez les militaires est en effet de plus en plus fait de lassitude et de conviction qu’ils manquent de considération et de compréhension de la part des décideurs politiques.
Le Livre blanc rappelle également les ambitions de notre pays ainsi que ses responsabilités de grande puissance. Par notre histoire, par notre siège de membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, par notre place comme nation fondatrice de l’OTAN et de l’Union européenne, la France a des obligations politiques, diplomatiques et stratégiques qui se traduisent en besoin de capacités à agir. La défense en est une des composantes majeures.
Les cinq principes fondamentaux de l’action militaire d’aujourd’hui
Cinq principes d’actions sont ainsi définis et conditionneront à l’avenir l’organisation militaire et de sécurité.
Tout d’abord, la fonction “anticipation”. Il s’agit de savoir, de comprendre et donc de pouvoir décider en toute autonomie stratégique. Cette nouvelle fonction couvre le renseignement avec une approche plus large et s’est d’ailleurs déjà traduite dans la création à l’Elysée du poste de coordonateur du renseignement. Elle sera suivie d’un renforcement des moyens de la DGSE et des autres services dont ceux dépendant du Ministère de l’Intérieur. L’un des outils techniques de cette fonction repose sur l’utilisation militaire de l’espace avec une relance des investissements dans les satellites d’observation(2) et d’écoute électronique avec un partage capacitaire européen.
La fonction “dissuasion” reste incontournable et centrale avec sa dimension nucléaire fondée sur les quatre sous-marins nucléaires lanceurs d’engins nouvelle génération (SNLE-NG) et les Mirages 2000 NK3 équipés du missile ASMP-A(3). De plus, d’ici 2010, la mise en service du complexe d’essais équipé du laser méga-joule, en cours de construction près de Bordeaux, permettra de disposer d’un outil de simulation renforçant la crédibilité de notre panoplie nucléaire. La dissuasion, contrairement aux autres fonctions, reste strictement nationale, même si elle contribue à la sécurité générale de l’Europe.
La fonction “prévention” est, par nature, transverse et complexe. Il s’agit d’éviter la solution militaire brutale et déstabilisatrice. Prévenir passera par une présence militaire réduite notamment en Afrique et par un rééquilibrage géographique de notre coopération davantage interministérielle afin de prendre en compte les nouvelles menaces que sont les trafics de tout type comme la drogue, la traite humaine, le blanchiment d’argent ou les armes… Il faut cependant parfois agir.
C’est la fonction “projection”. Celle-ci conditionne nos forces depuis une trentaine d’années lorsque Paris a mené ses premières opérations militaires hors du territoire national (Opex(4)) en Mauritanie, puis au Liban. Aujourd’hui, l’Opex rythme la vie du soldat professionnel. Cette fonction aussi appelée “intervention” nécessite des moyens qui doivent couvrir tout le spectre des engagements possibles. La France ne renonce pas à cette ambition, même si techniquement elle réduira ses capacités. Par exemple, nos armées pourront engager simultanément 70 avions de combat contre 100 dans le précédent contrat opérationnel. Pour l’armée de terre, on pourra déployer une force de 30000 hommes pour une durée théorique d’un an tout en conservant des capacités d’action autonome et de sécurité sur le territoire.
Le territoire, dans sa dimension métropolitaine mais aussi outre-mer, nécessite d’être protégé. C’est la fonction “protection”. Il faut bien l’admettre, cette fonction avait été négligée auparavant. L’idée générale vise à renforcer la capacité de réaction de la nation, c’est-à-dire lui permettre de fonctionner et d’assurer la continuité des services publiques au sens large en cas d’une crise majeure. C’est ainsi que les armées devront être capables de déployer 10000 hommes sur le territoire national afin de garantir la sécurité générale. Ce pourrait être le cas face à une pandémie comme la grippe aviaire ou en cas de catastrophe NRBC(5).
Perspectives nouvelles
Le Livre blanc et la RGPP définissent un format et des moyens ainsi qu’une organisation générale de la défense sur le territoire national. Format et moyens sont des éléments structurants et ont de ce fait un impact financier majeur. Le format retenu au titre du budget 2009 sera de 318000(6) hommes dont 243000 militaires et 75000 civils.
Il s’agit aussi de définir une politique cohérente de programmes d’armement avec pour corollaire, l’organisation de nos industries de défense tant au niveau national qu’au niveau européen. En 2009, le budget consacré aux équipements sera de 17 milliards d’euros. La difficulté de l’exercice de gestion des besoins en équipements réside dans la gestion du temps. Ainsi, le programme, confirmé par le Livre blanc, des six sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) du type Barracuda va s’étendre sur plus d’un demi-siècle. Le premier SNA est entré en construction en 2007. Il sera admis au service actif en 2017 et le sixième en 2029. La durée de vie est estimée à 30 ans, ce qui nous pousse au-delà de 2060, en y incluant le démantèlement. Il en est de même pour le nouveau Véhicule Blindé de Combat de l’Infanterie - le VBCI - qui débute cet automne sa vie opérationnelle. Les VBCI devraient être utilisés pendant au moins vingt ans. Il en va de même du programme du Véhicule de l’Avant Blindé - le VAB. Celui-ci a été lancé en 1966. Les premiers engins sont arrivés dans les régiments en 1976. Constamment modernisé, le VAB doit rester en service jusqu’en 2025. Il aurait duré ainsi plus de cinquante ans. Il faut ici souligner que cette durée de vie des équipements touche toutes les armées occidentales. Par exemple, le bombardier américain B 52 a effectué son premier vol en 1952 et les derniers exemplaires cesseront de voler en 2040.
Les choix sont complexes d’autant qu’ils doivent être supportés budgétairement durant des décennies.
Même si les armées n’ont cessé de gagner en efficacité grâce à une meilleure organisation, il reste des progrès à faire. Trop souvent, chaque armée, chaque service ont cherché à conserver un fonctionnement et un soutien autonome qui ne sont plus pertinents aujourd’hui. A l’exemple de la formation initiale des pilotes d’hélicoptères des trois armées, de la gendarmerie et du ministère de l’intérieur désormais centralisée à Dax, l’interarmisation devra être poursuivie et renforcée. Au-delà des gains financiers et en effectifs importants, l’interarmisation peut être un vecteur d’efficacité opérationnelle par une meilleure utilisation des moyens et une compréhension accrue des actions tactiques à conduire. Le Livre blanc et la RGPP en font un objectif prioritaire qui se traduira par la dissolution et le regroupement de nombreux organismes de soutien et de formation(7).
Actuellement, les emprises de défense se répartissent sur 471 communes de toutes tailles. L’idée est de regrouper un maximum de ces emprises pour en réduire drastiquement le coût. Vers 2014, il devrait y avoir environ 90 bases de défense (BDD) assurant le volet organique du fonctionnement des unités. En 2009, les dix premières bases devraient voir le jour. Ces BDD assureraient la logistique d’au moins 3000 militaires grâce à la mise en commun de services aujourd’hui dispersés.
La mise en œuvre des mesures ainsi préconisées demandera beaucoup de pragmatisme et une vraie prise en compte des réalités géographiques et culturelles propres à chaque armée.
De la même façon, pour réduire les coûts de fonctionnement, une piste encore peu développée sera l’externalisation vers des entreprises privées, en particulier pour toutes les tâches de service et d’entretien. C’est ainsi que la formation des pilotes d’hélicoptères à Dax va être menée à partir de l’année prochaine par la société Helidax(8).
Tant l’interarmisation que l’externalisation ont l’avantage indéniable de permettre de recentrer les forces sur leur coeur de métier. Il faudra cependant être vigilant et ne pas tomber dans les excès conduisant d’une part à une perte de savoir-faire et d’autre part à une privatisation rampante de métiers “régaliens”. A cet égard, l’armée britannique, très en avance en la matière, s’interroge sur des externalisations trop poussées qui se sont révélées plus coûteuses que prévues.
Interrogations et inquiétudes ; OTAN ou Europe ?
Les réformes en cours suscitent des interrogations et des inquiétudes tant au sein de la communauté militaire que chez certains élus. De fait, les évolutions à venir devront être maîtrisées et ne pas répondre à un simple effet de mode. La Loi de Programmation Militaire 2009-2014 est attendue avec impatience car elle est censée traduire à la fois les choix proposés par le Livre blanc et les décisions nées de la RGPP. Il est évident que l’institution “défense” doit sans cesse s’adapter au contexte international afin de ne pas être prise au dépourvu. Mais la notion de “surprise stratégique” est difficile à cerner. Ce terme peut caractériser aussi bien le 11 septembre 2001 que l’offensive allemande de mai-juin 1940. Et à l’été 2008, l’embuscade meurtrière en Afghanistan marquée par la perte de dix soldats, a rappelé que “le feu tue”. On peut de même parler de “surprise stratégique” avec le retour de la Russie lors de la crise en Géorgie, retour qui a relancé le débat sur l’avenir et le périmètre de l’OTAN. Eu égard à cette action qui fut en quelque sorte la réponse russe à la reconnaissance de l’indépendance du Kosovo(9), certains nouveaux membres de l’OTAN, notamment les pays baltes, limitrophes de la Russie, insistent sur le besoin de revivifier la défense collective autour de l’article V du Traité de l’Atlantique. D’autres ne souhaitent pas, dont la France, envenimer la situation et considèrent qu’il faut maintenir le partenariat avec Moscou. Le futur de l’Alliance est posé d’autant plus que l’aggravation de la situation militaire en Afghanistan souligne le problème de la stratégie menée.
Le sommet de l’OTAN prévu les 3 et 4 avril 2009 à Strasbourg et Kehl, à l’occasion du soixantième anniversaire de l’organisation, devrait permettre de lever un certain nombre d’interrogations, dont la place revendiquée par Paris au sein du commandement. Si la France est le quatrième contributeur financier et le cinquième pour les effectifs déployés en opérations, sa position est encore marginale dans le processus décisionnel, dominé par les Etats-Unis.
Quant à la défense européenne, force est de constater à l’issue de la rencontre informelle des ministres de la défense de l’Union Européenne à Deauville fin septembre 2008, que les espérances exprimées juste avant la présidence française de l’Union ne se concrétisent pas vraiment. Les propositions restent très limitées, tant les blocages sont nombreux. La France doit en particulier tenir compte de la position du Royaume-Uni qui reste fondamentalement hostile à une démarche européenne autonome par rapport à l’OTAN.
Evolution des effectifs
La diminution importante des effectifs d’ici 2014 (56000 personnels militaires et civils) constitue une autre source de préoccupation avec une problématique individuelle et collective. Environ 70% des personnels militaires de l’armée de terre sont aujourd’hui des personnels sous contrat portant sur une durée limitée. Cela signifie une obligation de reconversion pour qu’ils puissent exercer à l’issue de leur engagement un métier civil. Les armées vont réduire annuellement leur effectif total de 7 à 8000 postes tout en continuant à recruter 21000 militaires, à maintenir une pyramide des grades et à affirmer pouvoir garantir des carrières attractives. C’est une tâche délicate, ingrate même. Des difficultés durables dans sa réalisation créeraient d’immenses frustrations et remettraient en cause directement les capacités opérationnelles de nos unités.
La défense française entre dans une nouvelle phase de sa nécessaire adaptation aux besoins du pays. Réformer l’outil militaire est obligatoire sous peine de “préparer la guerre précédente”. Toutes ses composantes sont concernées : structures, équipements, missions, politique du personnel. On doit de plus pour mener à bien la tâche faire appel à de nouveaux concepts comme la notion de “sécurité nationale” qui englobe la défense au sens classique et y ajoute tout ce qui touche à la sécurité du territoire national, dont la fonction policière. Les restructurations à venir sont de grande ampleur. Elles auront le mérite de rationaliser un outil reconnu performant mais qui doit être amélioré. Les ambitions affichées nécessiteront une volonté politique forte, avec le risque d’une contradiction entre les besoins et les capacités financières disponibles. Dans un contexte international complexe et porteur de crises, il n’est pas aisé de trouver un accord systématique avec nos partenaires européens pour une politique commune de défense plus ambitieuse. C’est d’autant plus vrai que l’OTAN est perçue par nombre d’entre eux comme le seul garant de la sécurité du “vieux continent”. 2009 est une année décisive car elle doit permettre au travers de la loi de programmation militaire 2009-2014 de concrétiser les choix et de clarifier le débat en particulier autour du retour de la France dans la structure de commandement de l’OTAN.
(1) Présenté le 17 juin 2008 par le Président de la République, Porte de Versailles.
(2) Il s’agit de donner un successeur au système Helios 2 à partir de 2015.
(3) Missile air-sol moyenne portée-amélioré. C’est un missile à tête nucléaire.
(4) Opération Extérieure.
(5) Nucléaire, Radiologique, Biologique, Chimique.
(6) A compter du 1er janvier 2009, la gendarmerie nationale sera rattachée au ministère de l’intérieur et ses effectifs ne devront plus être pris en compte dans ceux de la défense.
(7) En exemple, les écoles de formation des médecins et pharmaciens du Service de Santé des Armées actuellement au nombre de deux, à Bordeaux et à Lyon, vont être regroupées sur un site unique, celui de Lyon-Bron.
(8) Cette société mettra à disposition de nouveaux hélicoptères et en assurera l’entretien.
(9) Le Kosovo a été reconnu par 43 états à la fin-septembre.